In de recente Kamerbrief over het pgb belicht minister Helder (Langdurige Zorg en Sport) onder andere wat zij op het gebied van rechtmatigheid de komende jaren wil bewerkstelligen. De vraag rijst of de aangekondigde initiatieven daadwerkelijk zullen bijdragen aan de noden van gemeenten.
Bron Sociale Verzekeringsbank
Het rechtmatigheidsvraagstuk wordt tot op heden vaak ingevlogen als een controletoets achteraf. Echter, met de introductie van het pgb-trekkingsrecht in 2015 is deze controletoets voor verstrekkers naar voren verschoven. Zo verzamelen gemeenten in de aanvraagprocedure voor ondersteuning alle benodigde gegevens om tot een beschikking te komen. Deze beschikking geeft de betreffende inwoner voldoende rechtszekerheid om ondersteuning in te kopen.
Voor de gemeente ligt dit anders. De afgelopen jaren laten zien dat niet alles van tevoren waterdicht kan worden verzameld. Hiervoor zijn meerdere oorzaken aan te wijzen, waarvan een aantal in de afgelopen jaren zijn geadresseerd. Vanuit mijn eigen ervaring noem ik er enkele.
In de beginjaren van het pgb-trekkingsrecht was het pionieren voor gemeenten. In sommige gemeenten kwam een stortvloed aan pgb-aanvragen binnen. Het gevolg: er was veel nieuw personeel nodig om de aanvragen te verwerken. Andere gemeenten kozen voor de weg van het uitbesteden van deze taak.
Hierbij was vaak ons hoofddoel: ontdekken wat de ondersteuningsbehoefte was van de inwoners die we uit de kaartenbak van het CIZ overgedragen hadden gekregen. De verstrekkingsvorm (pgb of zorg in natura) deed soms minder ter zake. Immers, de verantwoordelijkheid voor zorgcontinuïteit stond voorop. Bovendien verliep het ketenproces met een belangrijke rol voor zowel inwoners met een pgb-beschikking als de SVB alles behalve op rolletjes; hierdoor ging veel tijd en aandacht naar het administratieve proces, in plaats van naar het ontwikkelen van instrumenten om tot een zorgvuldige afweging te kunnen komen vóór de verstrekking van een beschikking.
Enkele situaties die zich voordeden:
Een deel van de consulenten was onervaren in het herkennen van ‘niet pluis’-signalen. Als deze signalen al werden herkend, was het moeilijk deze te adresseren. Instrumenten als resultaatgeoriënteerde ondersteuningsplannen, budgetplannen met toetsingsvragen over werkgeverschap, de eigen bijdrage en (wettelijke) vertegenwoordigers, moesten nog worden ontwikkeld. En de enkele gemeenten die wel de ruimte had om deze aspecten vanaf het prille begin van het trekkingsrecht mee te nemen, ondervonden problemen omdat bepaalde zorg niet was ingekocht als gevolg van de bezuinigingstaakstelling van 40 procent. Deze inwoners werd soms uit noodzaak als terugvaloptie een pgb aangeboden, al bleek in een aantal gevallen dat de betreffende kwetsbare inwoners niet over voldoende vaardigheden beschikten om met het trekkingsrecht om te kunnen gaan. Bovendien waren in veel gemeenten toezichthouders nog niet aangesteld, en het was zoeken naar handvatten om toezicht en handhaving in te richten. Omdat de Wmo en de Jeugdwet op dit gebied niet eenduidig waren ingericht, was de verwarring groot en de zoektocht lang.
Hier bovenop kwam nog de ‘pgb chaos’. Het digitaal berichtenverkeer vertoonde hiaten, budgethouders raakten de weg kwijt met formulieren waarbij ze moesten schakelen met de gemeente, zorgverleners en de SVB. En de SVB had op haar beurt problemen met het verwerken van al dit papierwerk.
Het gevolg: alle aandacht ging naar het herstellen van hiaten; de kwaliteit van de zorg en de ondersteuning van inwoners stond op de tweede plek. In deze leemte hadden malafide zorgaanbieders vrij spel. En wat sommigen al aanvoelden, werd de realiteit: zorgcowboys roken hun kans.
Inmiddels zijn we zeven jaar verder. Naar mijn idee hebben we nu pas de gewenste uitgangsituatie voort 2015 bereikt: het hebben van een duidelijk beeld van wat het pgb-trekkingsrecht inhoudt. Inmiddels is voor bewoners informatie beschikbaar om een realistisch beeld te vormen van de verantwoordelijkheden die bij een pgb komen kijken. Consulenten hebben beter voor ogen welke informatie je aan de voorkant nodig hebt om als verstrekker een gewogen oordeel te kunnen maken om een pgb te verstrekken. Al is er zeker nog ruimte voor verbetering. Ook vraagt de mogelijke invoering van resultaatgericht indiceren om heldere richtlijnen.
Het beoordelingsproces is op onderdelen aangepast, met een duidelijkere rolverdeling tussen de verstrekker en de SVB. Hierdoor is er meer oog voor (wettelijke) vertegenwoordiging en arbeidsrechtelijke aspecten. Door in het aanvraag- en monitoringsproces meer aandacht te besteden aan de (achtergrond van) de (wettelijke) vertegenwoordiger, kan ook het dubbel-opzet-vereiste voor gemeenten uit de Wmo 2015 worden geschrapt. Het is vaak niet de ondersteuningbehoevende, maar de vertegenwoordiger (bijvoorbeeld een stroman van een zorgcowboy) die een malafide spilfunctie vervuld. Bovendien biedt het vernieuwde pgb-portal (PGB 2.0) functionaliteiten – die in de aanloop naar de decentralisatie in 2015 al op tafel lagen – waarmee gemeenten aanvragen kunnen beoordelen én volgen.
Ik constateer dat de kopgroepen van gemeenten die zijn aangesloten op het PGB 2.0 nu pas in staat zijn om integraal een pgb-aanvraag zodanig vooraf te toetsen, zoals de jurisprudentie van de CRvB uit februari 2022 aan verstrekkers voorschrijft. (1)
Gelukkig is direct na de ‘pgb chaos’ van 2015/2016 ruimte ontstaan om te focussen op kwaliteit en zorginhoudelijke aspecten. Het natrekken van gedeclareerde zorg om te kijken of deze zorg ook daadwerkelijk is geleverd, en of er sprake is van voldoende kwaliteit en verantwoorde zorg, hoort hier eveneens bij. Iedereen met een beschikking verdient immers de zorg die hem of haar is toegewezen. De eerder aangehaalde malafide zorgaanbieders en zorgcowboys blijken hier nogal eens een loopje mee te nemen, ten koste van de hulpbehoevende.
Echter, het aanpakken van dubieuze aanbieders blijkt nog niet zo makkelijk. Een gedeelde visie op toezicht ontbreekt nog. Er zijn vaak meningsverschillen over rollen en bevoegdheden. In dat opzicht ben ik benieuwd naar de visie van het kabinet Rutte-IV (zie hoofdlijnenbrief Wmo), en in hoeverre het aangekondigde Wetsvoorstel bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg (Wbsrz) voldoende instrumenten biedt om fraude effectief te lijf te gaan. Dat er wetgeving wordt voorbereid die het mogelijk maakt domeinoverstijgende gegevensuitwisseling tussen gemeenten en zorgkantoren, gemeenten onderling en binnen gemeenten tijdens een verdiepend fraudeonderzoek, klinkt veelbelovend. Immers, al het geld voor zorg dient in de zorg te belanden en deze aangekondigde wetgeving schept verwachtingen bij verstrekkers.
Ik constateer dat Trekkingsrecht 2.0 de budgethouder in kracht zet om eigen regie en vaardigheden te tonen, en de gemeente om aanvragen te kunnen toetsen en monitoren. Het ontbreekt echter nog aan een kwaliteitskader dat aan budgethouders kan worden meegegeven om zelf de kwaliteit van de ondersteuning te beoordelen. Heldere (juridische) gronden om een pgb toe te kennen of af te wijzen zijn eveneens wenselijk. Dit is namelijk belangrijk voor de rechtszekerheid voor inwoners. Ik ben benieuwd of de minister in het aanstaande debat op 23 juni hierover toezeggingen wil doen.
Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 februari 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:250).
