Let op bij het beleidsmatig afwijken van normtijden voor huishoudelijke hulp onder de Wmo 2015!

Volgens vaste jurisprudentie (zie ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403) is een college van burgemeester en wethouders (het college) bevoegd om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen op objectieve criteria, steunend op door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden uitgevoerd deugdelijk onderzoek te berusten. Overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden is daarbij niet toereikend.

Door beleidsmatig (deels) af te wijken van de normtijden uit het onafhankelijke en deugdelijke KPMG-onderzoek berust de normering van de beleidsregels niet op dit onderzoek. De betrokken inwoners houden daarom recht op het hogere aantal uren huishoudelijke hulp dat zij ontvingen voor de aanpassing van het gemeentelijke beleid.

Uit deze uitspraken kan dus worden afgeleid dat gemeenten zich mogen baseren op een door onafhankelijk en deugdelijk onderzoek vastgestelde normtijden ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis. Als echter op beleidsmatige gronden wordt afgeweken van deze normtijden, dan kan het onafhankelijke en deugdelijke onderzoek echter niet ten grondslag worden gelegd aan het beleid.

Onafhankelijk en deugdelijk onderzoek

In beide zaken stelt de Centrale Raad van Beroep eerst vast dat het KPMG-onderzoek is aan te merken als een onafhankelijk en deugdelijk onderzoek. Hiertoe overweegt zij als volgt:

"4.2.1. Het KPMG‑rapport is het resultaat van de door de gemeente Utrecht gegeven opdracht tot onderzoek naar een objectieve normering voor de basisvoorziening 'Schoon Huis.' Uitgangspunt voor het KPMG‑rapport zijn de beleidskaders en definities van de Beleidsregels Wmo 2016 van de gemeente Utrecht. Op grond hiervan moet de cliënt gebruik kunnen maken van een schone woonkamer, als slaapvertrek in gebruik zijnde ruimtes, keuken, sanitaire ruimtes en gang/trap, waarbij men vrij is te bepalen hoe de ondersteuning wordt ingezet. Gelet hierop is één basisnorm van 104,9 uur per jaar ontwikkeld (urennorm). Dit is het aantal uren dat jaarlijks gemiddeld nodig is om basis hygiëne te borgen, waarbij vervuiling van het huis en gezondheidsrisico's voor bewoners worden voorkomen. Omdat deze basisvoorziening in principe voor alle Wmo-cliënten toepasbaar is, zijn in het onderzoek de omvang van de woning, de samenstelling van het huishouden en de aanwezigheid van huisdieren (beïnvloedingsfactoren) buiten beschouwing gelaten. In de urennorm zijn begrepen de noodzakelijke schoonmaakactiviteiten, de frequentie per activiteit per jaar en de gemiddelde tijdsduur per activiteit.
(…)
4.4.1. Ter zitting van de Raad heeft Dam toegelicht dat het onderzoek van KPMG Plexus en Bureau HHM een toegepast bedrijfskundig onderzoek is. Aan het KPMG rapport kan in aanvulling op 4.2.1 het volgende worden ontleend over de onderzoeksmethodiek. In het onderzoek zijn beïnvloedingsfactoren, zoals de omvang van de woning, weliswaar buiten beschouwing gelaten, maar de respondenten in het onderzoek zijn wel aselect gekozen. Hierdoor verwachten de onderzoekers dat alle varianten in het onderzoek zijn betrokken. Niet in het onderzoek zijn betrokken cliënten die voor aanvullende maatwerkvoorzieningen in aanmerking komen, zoals het klaarzetten en bereiden van primaire levensbehoeften en het beschikken over schone kleding. De expertgroep heeft alle schoonmaakwerkzaamheden geïnventariseerd die per soort ruimte in huis nodig zijn om basishygiëne te borgen. Hierbij heeft de expertgroep onderscheid gemaakt tussen basisactiviteiten zoals bijvoorbeeld stof afnemen, dweilen en toilet schoonmaken, en incidentele activiteiten zoals bijvoorbeeld het afnemen van tegelwanden en deurposten en het wassen van gordijnen. Verder heeft de expertgroep de per activiteit benodigde frequentie bepaald, die in het praktijkonderzoek door middel van interviews is getoetst. Ook is een weegfactor vastgesteld voor schoonmaakactiviteiten die niet in ieder huishouden voorkomen, zoals het dweilen van een vloer waarop tapijt ligt. Daarnaast is de benodigde indirecte tijd voor aankomst en vertrek van de hulp, contact tussen hulp en cliënt en voor administratie bepaald. Ten slotte hebben in huishoudens in de gemeenten Utrecht, Haarlem en Emmen metingen plaatsgevonden van de tijdsbesteding in minuten voor alle basisactiviteiten en de meeste incidentele activiteiten.

4.4.2. Het KPMG-rapport vermeldt dat is gezien dat sommige cliënten wisselende ondersteuningsbehoeften hebben, omdat zij zelf nog werkzaamheden kunnen uitvoeren of ondersteuning hebben vanuit hun netwerk. Gelet op alle in de urennorm begrepen componenten vermeld onder 4.2.1 en 4.4.1 en de toelichting ter zitting namens het college en door Dam, moet ervan worden uitgegaan dat dit geen afbreuk doet aan de urennorm. De urennorm gaat immers uit van gemiddelden, waarbij schoonmaakactiviteiten die door cliënten zelf of door hun netwerk zijn verricht niet in de urennorm worden betrokken. Verder is van belang dat in het KPMG - rapport wordt onderkend dat in sommige situaties aanvullend maatwerk noodzakelijk zal zijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer iemand geen huishoudelijke taken kan verrichten, geen ondersteuning van derden heeft en onvoldoende compenserende werking uitgaat van beïnvloedingsfactoren, zoals de grootte van de woning en de samenstelling van de leefeenheid.

4.4.3. Het KPMG - rapport bevat geen onderzoeksgegevens over de vraag tot welk resultaat schoonmaken volgens de normering leidt. Dit kan echter worden verklaard vanuit de totstandkoming van de urennorm en de onderzoeksystematiek. Hierbij is voorzien in een expertgroep, die op basis van expertise en praktijktoetsing heeft vastgesteld welke huishoudelijke activiteiten met welke frequentie nodig zijn. Door daaraan de voor de schoonmaakactiviteiten gemeten gemiddeld benodigde tijd te koppelen wordt een normstelling bereikt waarin ligt besloten dat het door de expertgroep beoogde schoonmaakresultaat wordt behaald. Daarnaast is nagegaan of de uitkomsten van de tijdmetingen goed aansluiten bij de verwachtingen van de expertgroep over de in de praktijk benodigde tijd voor de schoonmaakactiviteiten en dit was het geval. Gelet hierop is er onvoldoende grond voor het standpunt van betrokkene dat de tijdsbesteding per schoonmaakactiviteit is verminderd doordat een gedeelte van die metingen is gedaan in Utrecht, waar onder nieuw Wmo 2015 ‑ beleid is gekort op de omvang van de huishoudelijke hulp, waardoor de hulpen minder schoonmaaktijd hadden.

4.5.1. Gelet op 4.2.1 en 4.4.1 tot en met 4.4.3 kan het in opdracht van de gemeente Utrecht door KPMG Plexus en Bureau HHM uitgevoerde onderzoek worden aangemerkt als een onderzoek als bedoeld in de uitspraken van 18 mei 2016. Door de gekozen onderzoeksmethodiek is immers voor de basisvoorziening 'Schoon Huis' een urennorm ontwikkeld voor een door de expertgroep afgebakend niveau van basishygiëne. Hierbij is door expertinbreng, metingen van de tijdsbesteding per schoonmaakactiviteit en interviews met cliënten over de schoonmaakwerkzaamheden geobjectiveerd onderzoek verricht naar welke concrete activiteiten voor het bereiken van basishygiëne verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden."

Afwijkende beleidsmatige keuzes

Ondanks het KPMG-onderzoek hebben de gemeenten Nijkerk en Bodegraven-Reeuwijk beleidsmatig deels andere keuzes gemaakt ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis.

In de beleidsregels van de gemeente Nijkerk is een ruimere norm gehanteerd dan in het KPMG-onderzoek. Zo wordt onder licht poetswerk ook opruimen en afwassen vermeld. In de urennorm van het KPMG-onderzoek is echter geen tijd inbegrepen voor opruimen en ook niet voor afwassen. De Centrale Raad van Beroep is van oordeel dat de afwijking van de schoonmaakactiviteiten niet kan worden beschouwd als een verwaarloosbare afwijking. Hierdoor kan de normtijd voor licht huishoudelijk werk dan ook niet berusten op die rapporten. Nu het licht huishoudelijk werk een essentieel onderdeel is van de hulp bij het huishouden, moet worden geconcludeerd dat de normering van de beleidsregels niet berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek.

Op grond van de beleidsregels van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk worden de omvang van de woning en de aanwezigheid van kinderen meegenomen in de bepaling van de omvang van de indicatie voor de maatwerkvoorziening. Ook wordt de indirecte tijd op grond van de beleidsregels niet meegenomen. Hierover oordeelt de Centrale Raad van Beroep dat belangrijke uitgangspunten van het KPMG-onderzoek zijn losgelaten. In het KPMG-onderzoek wordt immers wel de indirecte tijd meegeteld bij het bepalen van de per jaar benodigde schoonmaaktijd, en wordt de omvang van de woning buiten beschouwing gelaten. Door bij het vaststellen van de normtijden af te wijken van belangrijke uitgangspunten voor de urennorm in het KPMG‑onderzoek, vinden de normtijden voor zwaar en licht huishoudelijk werk in beleidsregels dan ook niet langer steun in onderzoek dat ten grondslag ligt aan het KPMG‑onderzoek. Dit leidt tot de conclusie dat de normering voor licht en zwaar huishoudelijk werk in de beleidsregels niet berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek. ​